自然資源部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人解讀用地用海要素保障服務(wù)新政

在6月14日自然資源部舉行的例行新聞發(fā)布會(huì)上，部國土空間用途管制司、海域海島管理司、耕地保護(hù)監(jiān)督司負(fù)責(zé)人就會(huì)上同步發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》進(jìn)行了全面解讀。

據(jù)介紹，以上兩個(gè)通知是自然資源部結(jié)合主題教育，著力解決地方發(fā)展難題，針對地方新訴求推出的服務(wù)政策，是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，統(tǒng)籌發(fā)展與安全的實(shí)際舉措。自然資源部在主題教育中堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，按照“做什么、怎么做、誰來做”的思路，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維，廣泛討論、深入調(diào)研，聚焦地方提出的用地用海要素保障堵點(diǎn)難點(diǎn)和訴求建議，在嚴(yán)守資源安全底線的前提下整合此前出臺(tái)的政策措施，同步發(fā)布上述兩個(gè)通知，進(jìn)一步推出了用地用海要素保障服務(wù)政策舉措并明確了嚴(yán)守資源安全底線要求。上述兩個(gè)通知相互銜接、相輔相成，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，著力提高自然資源保障高質(zhì)量發(fā)展的能力。

針對地方新訴求完善要素保障一攬子政策

“一年之內(nèi)，我們接連出臺(tái)自然資源要素保障政策，有利于保持行之有效政策舉措的連續(xù)性、穩(wěn)定性，進(jìn)一步提高自然資源要素保障能力。”部用途管制司負(fù)責(zé)人介紹，此次發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》整合延續(xù)已有政策措施，針對地方新問題新訴求推出新的服務(wù)政策。為了保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，持續(xù)完善要素保障一攬子政策，釋放更加積極的政策信號，增強(qiáng)市場主體和社會(huì)公眾信心，文件有效期定在2025年12月31日。

據(jù)介紹，自然資源部去年以來認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全的決策部署和穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策及接續(xù)措施的要求，出臺(tái)了一系列超常規(guī)、階段性用地用海要素保障舉措，為確保有效投資項(xiàng)目及時(shí)落地、服務(wù)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤發(fā)揮了積極作用。

今年，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，成為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。為了全面貫徹黨的二十大精神和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，切實(shí)落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于貫徹新發(fā)展理念推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，自然資源部聚焦地方用地用海要素堵點(diǎn)難點(diǎn)和訴求建議，組織系統(tǒng)內(nèi)各單位及廣大干部職工開展要素保障政策討論，共收集反饋意見建議649條。同時(shí)，按照黨中央深入開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育和大興調(diào)查研究的要求，部領(lǐng)導(dǎo)和各相關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)分別帶隊(duì)深入基層開展調(diào)研，收集各地反饋問題318條。在此基礎(chǔ)上，部相關(guān)司局逐條分析提煉，反復(fù)專題研討，并整合了去年發(fā)布的自然資源部《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號，下文簡稱“129號文”）相關(guān)政策，形成了《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號，下文簡稱《要素保障通知》）。

相比之下，《要素保障通知》保留了之前成效顯著、地方反映良好的政策，也刪除了部分階段性、臨時(shí)性政策。比如129號文中“縮小用地預(yù)審范圍”“分期分段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收”“優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃撥供地程序”“先行開展項(xiàng)目用海用島論證材料技術(shù)審查”等條款，自發(fā)布施行后，為地方用地用海項(xiàng)目報(bào)批提供了很大便利，反響熱烈，因此繼續(xù)沿用。比如129號文中“用好‘三區(qū)三線’劃定成果”“統(tǒng)籌落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃”等條款，已完成階段性政策保障任務(wù)，后續(xù)將不再予以保留。

《要素保障通知》經(jīng)過系統(tǒng)內(nèi)討論和實(shí)地調(diào)研，聚焦地方反映強(qiáng)烈的訴求建議出臺(tái)新的政策措施。比如，進(jìn)一步簡化用地預(yù)審審查，擴(kuò)大先行用地適用范圍和規(guī)模，明確鐵路“四電”工程（通信工程、信號工程、電力工程和電氣化工程）用地報(bào)批要求，能源、交通、水利、軍事等重大建設(shè)項(xiàng)目直接相關(guān)的“三改”（改路改溝改渠）和安置等用地可與主體工程同步報(bào)批，適度延期重大建設(shè)項(xiàng)目以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，明確因初步設(shè)計(jì)變更引起新增用地的補(bǔ)報(bào)規(guī)定等。

此外，對于已專門明確的部分政策內(nèi)容，《要素保障通知》中不再重復(fù)表述。比如“計(jì)劃指標(biāo)重點(diǎn)保障”“繼續(xù)實(shí)施增存掛鉤”“簡化規(guī)劃許可申請材料與程序”等，自然資源部今年已對相關(guān)內(nèi)容單獨(dú)發(fā)文，詳盡表述，因此這次通知不再重復(fù)。

在更大力度、更深層次上做好用海要素保障

“新出臺(tái)的政策措施著眼于盤活存量資源、提高審批效率、減輕申請人負(fù)擔(dān)，有利于在更大力度、更深層次上做好用海要素保障。”部海域海島管理司負(fù)責(zé)人表示，為了切實(shí)推動(dòng)地方海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，《要素保障通知》重點(diǎn)圍繞加快處理圍填海歷史遺留問題、提高海域使用論證效率、優(yōu)化審批程序等三方面明確了相關(guān)政策措施。

一是加快處理圍填海歷史遺留問題。為了壓縮建設(shè)周期、推進(jìn)項(xiàng)目盡快落地，《要素保障通知》規(guī)定“未批已填”圍填海歷史遺留問題區(qū)域在依法依規(guī)嚴(yán)肅查處到位、相關(guān)處理方案已經(jīng)自然資源部備案的前提下，地方可根據(jù)需要先行開展沉降處理、地面平整等前期工作。同時(shí)，還明確了落地項(xiàng)目海域使用論證簡化要求，從八項(xiàng)簡化為三項(xiàng)，一般僅需論證用海合理性、國土空間規(guī)劃符合性、開發(fā)利用協(xié)調(diào)等內(nèi)容。

二是提高海域使用論證效率。2021年《自然資源部關(guān)于規(guī)范海域使用論證材料編制的通知》規(guī)定了養(yǎng)殖區(qū)整體海域使用論證的有關(guān)要求。為了切實(shí)減輕申請人負(fù)擔(dān)、提高海域使用論證工作效率，《要素保障通知》對開展整體海域使用論證的情形進(jìn)行了擴(kuò)展，針對集中連片開發(fā)的開放式旅游娛樂、已有圍海養(yǎng)殖等區(qū)域，地方也可組織開展區(qū)域整體海域使用論證，單位和個(gè)人申請用海時(shí)可不再單獨(dú)進(jìn)行海域使用論證。

三是優(yōu)化審批程序。針對報(bào)國務(wù)院審批的海底電纜管道項(xiàng)目，在129號文規(guī)定海底電纜管道鋪設(shè)施工申請與項(xiàng)目用海申請一并提交審查的基礎(chǔ)上，《要素保障通知》進(jìn)一步優(yōu)化了國際通信海纜項(xiàng)目用海預(yù)審程序，明確相關(guān)項(xiàng)目路由調(diào)查勘測批復(fù)文件視同用海預(yù)審意見。關(guān)于臨時(shí)用海續(xù)期事宜，在129號文規(guī)定允許續(xù)期一次的基礎(chǔ)上，《要素保障通知》進(jìn)一步明確特殊情形的海上油氣勘探用?；顒?dòng)以及建設(shè)周期較長的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可以辦理臨時(shí)用海續(xù)期并規(guī)定累計(jì)臨時(shí)使用相關(guān)海域最長不超過一年。針對同一項(xiàng)目涉及用海用島均需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的，進(jìn)一步優(yōu)化審批程序，由此前的分別受理、分別審查、分別批復(fù)，調(diào)整為統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一批復(fù)，項(xiàng)目建設(shè)單位可一次性提交用海用島申請材料。其中涉及新增圍填海的項(xiàng)目，按現(xiàn)有規(guī)定辦理。

堅(jiān)持底線思維問題導(dǎo)向統(tǒng)籌好發(fā)展與安全

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，我們要堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識。自然資源部堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神，堅(jiān)持把“嚴(yán)守資源安全底線”作為自然資源工作的首要職責(zé)。

“兩個(gè)通知相互銜接、相輔相成，正是堅(jiān)持底線思維，更好地統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的具體體現(xiàn)。”部耕地保護(hù)監(jiān)督司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》（下文簡稱《嚴(yán)守底線通知》）旨在督促提醒地方在做好用地要素保障、服務(wù)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也不能忘記守住底線，堅(jiān)決防止出現(xiàn)違法占用耕地、用地粗放浪費(fèi)、破壞生態(tài)和人居環(huán)境、侵害群眾合法權(quán)益等突破底線、紅線的行為。

據(jù)介紹，《嚴(yán)守底線通知》主要是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在對以往法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)定進(jìn)行重申的基礎(chǔ)上，結(jié)合日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的一些新的、突出問題，對一些底線要求進(jìn)行了細(xì)化和明確。

針對個(gè)別地方不顧立地條件強(qiáng)行開發(fā)，造成生態(tài)破壞的問題，《嚴(yán)守底線通知》進(jìn)一步規(guī)范占補(bǔ)平衡項(xiàng)目管理，在原有禁止在25度以上陡坡地實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的角度，進(jìn)一步明確對于坡度大于15度的區(qū)域，原則上不得新立項(xiàng)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民群眾意愿確需開墾的，應(yīng)經(jīng)縣級論證評估、省級復(fù)核認(rèn)定具備穩(wěn)定耕種條件后方可實(shí)施，對于主要以抽取地下水方式灌溉的區(qū)域，不得實(shí)施墾造水田項(xiàng)目。同時(shí)，對占補(bǔ)平衡“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的原則進(jìn)行了細(xì)化，進(jìn)一步壓實(shí)市縣政府補(bǔ)充耕地責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)要立足縣域內(nèi)自行挖潛補(bǔ)充，確因后備資源匱乏需要在省域內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑補(bǔ)充的，原則上應(yīng)為省級以上重大建設(shè)項(xiàng)目?！秶?yán)守底線通知》也強(qiáng)調(diào)，省級要加強(qiáng)統(tǒng)籌，堅(jiān)決糾正和防范在利益驅(qū)動(dòng)下單純追求耕地補(bǔ)充指標(biāo)、不顧立地條件強(qiáng)行開發(fā)的行為。

針對超大、特大城市“攤大餅”式無序蔓延的問題，《嚴(yán)守底線通知》明確要求省市縣各級國土空間規(guī)劃實(shí)施中，要避免“寅吃卯糧”，嚴(yán)控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，強(qiáng)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約束作用。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量空間使用上，要為“十五五”“十六五”期間留下一定比例的增量空間，并對年度增量空間使用規(guī)模作出限制，督促地方合理安排建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，推動(dòng)城鎮(zhèn)集約發(fā)展。

針對園區(qū)土地利用率不高的問題，《嚴(yán)守底線通知》進(jìn)一步要求各地加大園區(qū)批而未供、閑置土地清查摸底和處置力度。同時(shí)，通過用途合理轉(zhuǎn)換、用地置換騰退等方式盤活利用，對于建成率明顯偏低的園區(qū)，嚴(yán)格控制新增的產(chǎn)業(yè)類土地征收成片開發(fā)規(guī)模等。

據(jù)悉，自然資源部后續(xù)還將做好政策文件的培訓(xùn)指導(dǎo)，讓政策能夠更好更快落地見效；同時(shí)，加強(qiáng)后續(xù)政策執(zhí)行效果調(diào)研，認(rèn)真聽取地方意見反饋，及時(shí)調(diào)整更新政策規(guī)定，全力做好自然資源要素保障服務(wù)，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。