為深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化食品經(jīng)營(yíng)許可改革的部署，落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)要求，順應(yīng)食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域新發(fā)展，適應(yīng)基層監(jiān)管需求，解決企業(yè)相關(guān)政策困惑，進(jìn)一步規(guī)范食品經(jīng)營(yíng)許可和備案管理工作，加強(qiáng)食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)督管理，落實(shí)食品安全主體責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管總局修訂發(fā)布《食品經(jīng)營(yíng)許可和備案管理辦法》（國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第78號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。現(xiàn)就相關(guān)內(nèi)容解讀如下：

一、《辦法》修訂的背景是什么？

一是適應(yīng)食品經(jīng)營(yíng)許可改革新形勢(shì)新精神。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》提出，要深化食品經(jīng)營(yíng)許可改革，優(yōu)化許可程序，實(shí)現(xiàn)全程電子化。同年10月，國(guó)務(wù)院頒布新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》，規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)集中用餐單位食堂的，應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可。2021年4月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)修正案，將《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十五條中“僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品”由許可管理改為備案管理。為進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，有必要及時(shí)修訂《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)食品經(jīng)營(yíng)許可管理政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)要求，著力建立最嚴(yán)格的食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)管制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是適應(yīng)食品經(jīng)營(yíng)行業(yè)創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的新需要。近年來(lái)，食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域發(fā)展迅速，新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新型經(jīng)營(yíng)模式層出不窮，食品經(jīng)營(yíng)行業(yè)顯示出與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合趨勢(shì)，利用自動(dòng)設(shè)備從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等新興業(yè)態(tài)發(fā)展方興未艾，新型技術(shù)發(fā)展進(jìn)一步助推食品經(jīng)營(yíng)模式多樣化。如何以保障食品安全為前提，助力新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)食品經(jīng)營(yíng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)食品經(jīng)營(yíng)許可管理提出了更高要求。有必要對(duì)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》及時(shí)進(jìn)行修訂，以進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

三是適應(yīng)地方食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)管的新需求。現(xiàn)行《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》實(shí)施以來(lái)，各地認(rèn)真落實(shí)許可管理制度，嚴(yán)格按照要求開(kāi)展食品經(jīng)營(yíng)許可工作，有力提升了工作效能和服務(wù)水平。與此同時(shí)，現(xiàn)有的食品經(jīng)營(yíng)許可工作也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，如部分經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還需進(jìn)一步優(yōu)化，食品連鎖經(jīng)營(yíng)總部、食品經(jīng)營(yíng)管理類(lèi)企業(yè)、食品經(jīng)營(yíng)新業(yè)態(tài)許可條件設(shè)定和要求還不明確等。有必要進(jìn)一步完善食品經(jīng)營(yíng)許可制度，有效解決基層日常許可工作面臨的困惑和瓶頸。

二、《辦法》修訂的總體考慮是什么？

市場(chǎng)監(jiān)管總局堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，嚴(yán)格落實(shí)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦破解食品經(jīng)營(yíng)許可工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，更好地規(guī)范食品經(jīng)營(yíng)許可和備案工作，優(yōu)化食品經(jīng)營(yíng)許可條件，簡(jiǎn)化食品經(jīng)營(yíng)許可流程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防控，落實(shí)食品經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)食品經(jīng)營(yíng)許可制度的可操作性，不斷提高食品安全依法、科學(xué)、嚴(yán)格監(jiān)管水平，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審批更簡(jiǎn)、服務(wù)更優(yōu)的政務(wù)和營(yíng)商環(huán)境，保障人民群眾“舌尖上的安全”。

三、《辦法》修訂過(guò)程是什么？

啟動(dòng)《辦法》修訂后，市場(chǎng)監(jiān)管總局按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法、開(kāi)門(mén)立法的要求，堅(jiān)決落實(shí)中央決策部署，適應(yīng)改革發(fā)展需求；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，回應(yīng)基層呼聲期盼；聚焦落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任；堅(jiān)持完善立法技術(shù)，強(qiáng)化法律法規(guī)規(guī)章之間協(xié)同性。把廣泛征求意見(jiàn)貫穿《辦法》修訂起草工作全過(guò)程，通過(guò)開(kāi)展課題研究，召開(kāi)座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)，實(shí)地調(diào)研等多種形式廣泛交流研討，經(jīng)多輪修改完善，起草形成《辦法》（征求意見(jiàn)稿），并于2020年8月至9月在中國(guó)政府法制信息網(wǎng)和總局網(wǎng)站公開(kāi)征求意見(jiàn)。隨后，進(jìn)一步聽(tīng)取市場(chǎng)監(jiān)管總局各司局、省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、地方執(zhí)法人員、專(zhuān)家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、食品經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)公眾的意見(jiàn)建議，充分凝聚各方共識(shí)，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

四、《辦法》在貫徹“放管服”改革精神、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面修訂了哪些內(nèi)容？

一是明確僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品備案有關(guān)要求。2021年，新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十五條將“僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品”由許可管理改為備案管理。為進(jìn)一步明確僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品備案的相關(guān)要求，經(jīng)反復(fù)論證研究，將原《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的名稱更改為《食品經(jīng)營(yíng)許可和備案管理辦法》。新修訂的《辦法》第五條、第六章作為僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品備案的專(zhuān)門(mén)條款和章節(jié)，明確備案范圍、備案主體資質(zhì)要求和備案信息公示等內(nèi)容。

二是調(diào)整有關(guān)許可事項(xiàng)為報(bào)告事項(xiàng)。將原辦法中從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)在主體業(yè)態(tài)后以括號(hào)標(biāo)注和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所外設(shè)倉(cāng)庫(kù)（包括自有和租賃）應(yīng)當(dāng)在食品經(jīng)營(yíng)許可證副本中載明倉(cāng)庫(kù)具體地址的兩項(xiàng)許可事項(xiàng)，調(diào)整為報(bào)告事項(xiàng)?！掇k法》第十六條明確食品經(jīng)營(yíng)者從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)的，外設(shè)倉(cāng)庫(kù)（包括自有和租賃）的，或者集體用餐配送單位向?qū)W校、托幼機(jī)構(gòu)供餐的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)向所在地縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告，并在食品經(jīng)營(yíng)許可和備案管理信息平臺(tái)中記錄報(bào)告情況。同時(shí)，《辦法》第三十條明確了六種情形發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)報(bào)告。

三是簡(jiǎn)化食品經(jīng)營(yíng)許可程序?！掇k法》第十三條明確申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可時(shí)，不再要求申請(qǐng)人提交食品安全規(guī)章制度，代之以食品安全規(guī)章制度目錄清單。對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者其他主體資格證明等文件，行政機(jī)關(guān)能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上核驗(yàn)的，不再要求申請(qǐng)人提供復(fù)印件?！掇k法》第二十條明確食品經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)包含預(yù)包裝食品銷(xiāo)售的，對(duì)其中的預(yù)包裝食品銷(xiāo)售項(xiàng)目不需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查?！掇k法》第三十四條明確申請(qǐng)變更、延續(xù)許可（限經(jīng)營(yíng)條件未發(fā)生變化，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目減項(xiàng)或未發(fā)生變化的），可以免除現(xiàn)場(chǎng)核查，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定?！掇k法》第三十二條作為救濟(jì)性條款，提出對(duì)未在規(guī)定時(shí)間期限內(nèi)延續(xù)申請(qǐng)?jiān)S可的，在食品經(jīng)營(yíng)許可有效期屆滿前十五個(gè)工作日內(nèi)提出延續(xù)許可申請(qǐng)的，原食品經(jīng)營(yíng)許可有效期屆滿后，食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)暫停食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，原發(fā)證的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)作出準(zhǔn)予延續(xù)的決定后，方可繼續(xù)開(kāi)展食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四是壓縮食品經(jīng)營(yíng)許可辦理時(shí)限。壓縮許可工作時(shí)限是近年來(lái)各地普遍實(shí)施的一項(xiàng)便利措施，《辦法》第二十一條規(guī)定，縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定。因特殊原因需要延長(zhǎng)期限的，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)五個(gè)工作日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。鼓勵(lì)有條件的地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)優(yōu)化許可工作流程，壓減現(xiàn)場(chǎng)核查、許可決定等工作時(shí)限。將許可法定時(shí)限從原定的至多30個(gè)工作日壓縮至至多15個(gè)工作日。

五是推進(jìn)食品經(jīng)營(yíng)許可和備案信息化建設(shè)。為全面推進(jìn)食品經(jīng)營(yíng)許可和備案全程電子化工作，《辦法》第九條明確縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品經(jīng)營(yíng)許可和備案信息化建設(shè)，在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站公開(kāi)食品經(jīng)營(yíng)許可和備案管理權(quán)限、辦事指南等事項(xiàng)。縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)食品經(jīng)營(yíng)許可和備案管理信息平臺(tái)實(shí)施食品經(jīng)營(yíng)許可和備案全流程網(wǎng)上辦理。食品經(jīng)營(yíng)許可電子證書(shū)與紙質(zhì)食品經(jīng)營(yíng)許可證書(shū)具有同等法律效力?！掇k法》第十七條明確符合法律規(guī)定的可靠電子簽名、電子印章與手寫(xiě)簽名或者蓋章具有同等法律效力。通過(guò)讓數(shù)據(jù)多跑路，減少企業(yè)跑動(dòng)次數(shù)，提高服務(wù)企業(yè)水平，提升食品經(jīng)營(yíng)許可工作效能。

五、《辦法》在統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化食品經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)方面修訂了哪些內(nèi)容？

一是助力新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)持續(xù)健康發(fā)展。面對(duì)新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新型經(jīng)營(yíng)模式層出不窮的現(xiàn)狀，將《首批營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)改革事項(xiàng)清單》中的“允許對(duì)食品自動(dòng)制售設(shè)備等新業(yè)態(tài)發(fā)放食品經(jīng)營(yíng)許可”納入《辦法》中，第十三條明確利用自動(dòng)設(shè)備從事食品經(jīng)營(yíng)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交每臺(tái)設(shè)備的具體放置地點(diǎn)、食品經(jīng)營(yíng)許可證的展示方法、食品安全風(fēng)險(xiǎn)管控方案等材料。

二是聚焦企業(yè)反映的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。《辦法》對(duì)拍黃瓜、泡茶等簡(jiǎn)單食品制售行為，作出了簡(jiǎn)化許可的規(guī)定?！掇k法》第十四條明確食品經(jīng)營(yíng)者從事解凍、簡(jiǎn)單加熱、沖調(diào)、組合、擺盤(pán)、洗切等食品安全風(fēng)險(xiǎn)較低的簡(jiǎn)單制售的，縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在保證食品安全的前提下，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化設(shè)備設(shè)施、專(zhuān)門(mén)區(qū)域等審查內(nèi)容。從事生食類(lèi)食品、冷加工糕點(diǎn)、冷葷類(lèi)食品等高風(fēng)險(xiǎn)食品制售的不適用前款規(guī)定。同時(shí)，進(jìn)一步明晰辦理食品經(jīng)營(yíng)許可的范圍，《辦法》第四條明確僅銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品，僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品零售企業(yè)銷(xiāo)售特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中的特定全營(yíng)養(yǎng)配方食品，已經(jīng)取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)加工場(chǎng)所或者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售其生產(chǎn)的食品等情形，無(wú)需取得食品經(jīng)營(yíng)許可。

三是調(diào)整細(xì)化食品經(jīng)營(yíng)類(lèi)別及項(xiàng)目。為統(tǒng)籌安全和發(fā)展，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步科學(xué)精準(zhǔn)調(diào)整細(xì)化食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。《辦法》第十一條將食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分為食品銷(xiāo)售、餐飲服務(wù)、食品經(jīng)營(yíng)管理三類(lèi)。在食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中單獨(dú)設(shè)立食品經(jīng)營(yíng)管理類(lèi)，并明確食品經(jīng)營(yíng)管理包括食品銷(xiāo)售連鎖管理、餐飲服務(wù)連鎖管理、餐飲服務(wù)管理等；在餐飲服務(wù)類(lèi)中增加半成品制售項(xiàng)目，刪除糕點(diǎn)類(lèi)食品制售，將其按照加工工藝分別歸入熱食類(lèi)食品制售和冷食類(lèi)食品制售的范疇。另外，《辦法》第六十二條明確食品銷(xiāo)售連鎖管理、餐飲服務(wù)連鎖管理、餐飲服務(wù)管理、半成品定義，規(guī)定半成品制售僅限中央廚房申請(qǐng)，進(jìn)一步規(guī)范了“散裝食品”的定義，明確未經(jīng)食品生產(chǎn)者預(yù)先定量包裝或制作在包裝材料、容器中的食品，食品銷(xiāo)售者在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所根據(jù)需要對(duì)食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品進(jìn)行拆包銷(xiāo)售或進(jìn)行重新包裝后銷(xiāo)售的食品，均納入散裝食品的范疇。

四是調(diào)整食品經(jīng)營(yíng)主體業(yè)態(tài)標(biāo)注。為管控風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)《中華人民共和國(guó)食品安全法》對(duì)從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出的應(yīng)當(dāng)建立食品銷(xiāo)售記錄等特殊規(guī)定，考慮到從事食品批發(fā)的特殊性，以及校園食品安全群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)切，學(xué)校供餐人數(shù)眾多，供餐數(shù)量巨大，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高，防控難度較大等因素，《辦法》第十一條增加從事食品批發(fā)銷(xiāo)售，學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)食堂，應(yīng)當(dāng)在主體業(yè)態(tài)后以括號(hào)標(biāo)注的要求。

五是調(diào)整食品經(jīng)營(yíng)許可條件。為落實(shí)《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，強(qiáng)化食品經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任落實(shí)，在《辦法》第十二條第三項(xiàng)許可條件的人員要求中，明確需配備食品安全總監(jiān)、食品安全員等食品安全管理人員相關(guān)規(guī)定。

六、《辦法》對(duì)相關(guān)法律責(zé)任作出哪些完善和補(bǔ)充？

一是科學(xué)細(xì)化食品經(jīng)營(yíng)許可證變更的法律責(zé)任?！掇k法》第五十二條規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按照規(guī)定申請(qǐng)變更的，由縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定給予處罰。但是，有下列情形之一，依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十二條、第三十三條的規(guī)定從輕、減輕或者不予行政處罰：

（一）主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)生變化，但食品安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)未升高的；

（二）增加經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類(lèi)型，但增加的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所需的經(jīng)營(yíng)條件被已經(jīng)取得許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涵蓋的；

（三）違法行為輕微，未對(duì)消費(fèi)者人身健康和生命安全等造成危害后果的；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。

食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的除許可事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按照規(guī)定申請(qǐng)變更的，由縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改的，處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款。

二是設(shè)定僅銷(xiāo)售預(yù)包裝食品違法行為法律責(zé)任?！掇k法》第五十九條規(guī)定，未按照規(guī)定提交備案信息或者備案信息發(fā)生變化未按照規(guī)定進(jìn)行備案信息更新的，由縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改的，處兩千元以上一萬(wàn)元以下罰款。備案時(shí)提供虛假信息的，由縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)取消備案，處五千元以上三萬(wàn)元以下罰款。

三是強(qiáng)化柔性執(zhí)法手段使用。把責(zé)令限期改正作為主要處罰手段，對(duì)可以改正的違法行為，多采用責(zé)令限期改正的柔性處罰手段。《辦法》第五十二條、第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條均作出了先責(zé)令限期改正，再處罰的規(guī)定。