優(yōu)化養(yǎng)殖用海 建設“藍色糧倉”
——自然資源部海域海島管理司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局
有關負責人解讀優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理新政策

近期，自然資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合出臺了《關于優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理的通知》（以下簡稱《通知》），就優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理提出了一系列政策措施。為便于社會各界準確理解和把握《通知》主要精神，自然資源部海域海島管理司和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局有關負責人進行了政策解讀。 

問：《通知》的出臺對于貫徹落實“向海洋要食物”決策部署、建設“藍色糧倉”有何重要意義？ 

答：黨的二十大報告提出要樹立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推進各類資源節(jié)約集約利用。2023年，習近平總書記在廣東考察時指出“保障糧食安全，要樹立大食物觀，既向陸地要食物，也向海洋要食物”。養(yǎng)殖用海是傳統(tǒng)的海域開發(fā)利用活動，也是我國用海面積最大的海域使用類型。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有海水養(yǎng)殖面積3111萬畝，養(yǎng)殖用海成為18億畝耕地之外，向海洋要熱量、要蛋白、擴大食物供給的重要資源要素保障?！锻ㄖ啡尕瀼芈鋵嶞h中央精神，立足于嚴守資源安全底線、優(yōu)化國土空間格局、促進綠色低碳發(fā)展、維護資源資產(chǎn)權(quán)益，提出了優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理的一系列政策措施，既關乎國計民生和糧食安全，保障海水養(yǎng)殖產(chǎn)品供給，也關乎沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，具有重要意義。 

一是有力促進海洋資源節(jié)約集約利用。節(jié)約資源是我國的基本國策，自然資源節(jié)約集約利用是加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。當前，我國近岸海域開發(fā)強度大，局部海域利用方式粗放、效率偏低。通過優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，科學確定養(yǎng)殖用海規(guī)模與布局，鼓勵發(fā)展多層次綜合養(yǎng)殖，可以充分利用海水立體空間，進一步提升海域資源利用效率。 

二是全面推動海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。作為世界最大的水產(chǎn)養(yǎng)殖國家，我國海水養(yǎng)殖依然以傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式為主，生態(tài)健康養(yǎng)殖有待提高。通過優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，推行生態(tài)化養(yǎng)殖用海方式，能夠有效促進海水養(yǎng)殖提檔升級和高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)定和擴大海水養(yǎng)殖產(chǎn)品供給，為建設“藍色糧倉”奠定堅實基礎。 

三是切實加強海洋生態(tài)環(huán)境保護。當前部分地區(qū)海水養(yǎng)殖的不規(guī)范發(fā)展對局部海洋環(huán)境造成一定影響，部分圍海養(yǎng)殖過度開發(fā)在一定程度上影響濱海濕地功能。通過優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，嚴格控制新增圍海養(yǎng)殖規(guī)模，不得占用自然岸線和生態(tài)保護紅線，明確圍海養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)必需配套設施的管控要求，妥善處理養(yǎng)殖廢棄物，有利于保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境。 

四是有效保障養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權(quán)益。養(yǎng)殖用海涉及面廣，關乎漁區(qū)廣大群眾的切身利益。通過優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理，依法核發(fā)海域不動產(chǎn)權(quán)登記證書和養(yǎng)殖證（“兩證”），對于維護海域資源所有者權(quán)益，保障各類養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權(quán)益，促進沿海地區(qū)社會穩(wěn)定具有積極作用。 

問：《通知》出臺的主要政策考慮是什么？ 

答：近年來，自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村（漁業(yè)）部門深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全面實施《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》等有關法律法規(guī)，編制國土空間規(guī)劃、養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃，穩(wěn)定海水健康養(yǎng)殖面積，依法核發(fā)“兩證”，有效保障了各類養(yǎng)殖用海者的合法權(quán)益。同時，隨著海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，沿海地區(qū)不同程度存在養(yǎng)殖用海布局不合理、近岸養(yǎng)殖清退工作不規(guī)范等問題。 

《通知》堅持以人民為中心的發(fā)展思想，緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這個首要任務，主要有四個方面的政策考慮： 

一是堅持問題導向，分類管控新增。養(yǎng)殖用海方式多樣，經(jīng)營主體多元，需要分類采取管控措施，明確管理要求。對于改變海域自然屬性的圍海養(yǎng)殖，要嚴格控制新增用海規(guī)模；對于經(jīng)營性養(yǎng)殖用海，鼓勵以市場化的方式出讓；對于人工投礁式海洋牧場，要科學評估，合理確定用海方式和規(guī)模。 

二是堅持依法依規(guī)，穩(wěn)妥處置存量。我國大規(guī)模海水養(yǎng)殖始于上世紀八十年代，養(yǎng)殖用海歷史悠久，具體問題錯綜復雜，有些已不符合現(xiàn)有空間規(guī)劃或生態(tài)保護紅線管控要求，有些未依法辦理用海審批手續(xù)，要從維護社會穩(wěn)定大局出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥處置。 

三是堅持簡政便民，減輕漁民負擔。維護傳統(tǒng)漁民的基本權(quán)益是保障民生和社會穩(wěn)定的重要基礎，因此有必要劃定一定范圍的漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域，進一步優(yōu)化養(yǎng)殖用海申請審批程序，依法減免海域使用金，切實減輕傳統(tǒng)漁民負擔。 

四是堅持生態(tài)優(yōu)先，推進綠色養(yǎng)殖。與傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式相比，生態(tài)健康養(yǎng)殖模式設施裝備更先進、養(yǎng)殖技術(shù)更領先、生產(chǎn)方式更高效、對海洋生態(tài)環(huán)境的影響較小。要積極鼓勵推廣生態(tài)健康養(yǎng)殖模式，推進養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)保材料應用，提高養(yǎng)殖設施和裝備的現(xiàn)代化水平，促進水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。 

基于以上政策考慮，《通知》從科學確定養(yǎng)殖用海規(guī)模與布局、分類管控新增養(yǎng)殖用海、穩(wěn)妥處置現(xiàn)有養(yǎng)殖用海、全面規(guī)范養(yǎng)殖用海審批和出讓、積極推行生態(tài)化養(yǎng)殖用海和切實加強養(yǎng)殖用海監(jiān)管等6個方面，提出優(yōu)化養(yǎng)殖用海管理的政策措施。 

問：在優(yōu)化和保障海水養(yǎng)殖發(fā)展空間方面，《通知》提出哪些政策措施？ 

答：為保障和優(yōu)化海水養(yǎng)殖發(fā)展空間，《通知》重點提出三項具體措施。 

一是科學確定養(yǎng)殖用海規(guī)模。各地自然資源（海洋）主管部門在編制海岸帶等國土空間專項規(guī)劃時，應根據(jù)國土空間總體規(guī)劃確定的規(guī)劃分區(qū)，結(jié)合養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃，劃定增養(yǎng)殖區(qū)，科學確定養(yǎng)殖用海規(guī)模，穩(wěn)定海水健康養(yǎng)殖面積。 

二是積極支持深遠海養(yǎng)殖用海。拓展深水遠岸宜漁海域，優(yōu)化養(yǎng)殖用海布局，積極支持深遠海養(yǎng)殖和海洋牧場用海，加快重力式網(wǎng)箱、桁架類網(wǎng)箱、養(yǎng)殖工船等深遠海養(yǎng)殖漁場建造應用。 

三是明確嚴格禁止與適度控制養(yǎng)殖用海。增養(yǎng)殖區(qū)不得劃定在軍事禁區(qū)和管理區(qū)、港口、航道、錨地、海底電纜管道保護區(qū)等法律明確禁止占用的海域。適度控制重要海灣和河口、濱海城市近岸海域的養(yǎng)殖用海規(guī)模。 

問：“傳統(tǒng)漁民”在文件中多次被提及，在維護傳統(tǒng)漁民合法權(quán)益方面，《通知》明確了哪些具體舉措？ 

答：對于維護傳統(tǒng)漁民合法權(quán)益，《通知》主要明確了以下四項政策舉措。 

一是因地制宜劃定漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域。各地應根據(jù)海域資源狀況、養(yǎng)殖用海現(xiàn)狀和漁民數(shù)量，劃定一定范圍的漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域，保障傳統(tǒng)漁民生計。漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域主要是指《中華人民共和國海域使用管理法》施行前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會經(jīng)營管理的養(yǎng)殖用海。 

二是優(yōu)先保障當?shù)貍鹘y(tǒng)漁民用海。在漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域核發(fā)“兩證”時應當優(yōu)先安排當?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者，使其合法權(quán)益受法律保護。將漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域的海域使用權(quán)確定給該村集體經(jīng)濟組織或村民委員會的，要妥善處理國家海域所有權(quán)、村集體養(yǎng)殖用海海域使用權(quán)、漁民個人承包經(jīng)營權(quán)利之間的關系。 

三是切實減輕漁民負擔。要優(yōu)化養(yǎng)殖用海申請審批程序，全面提高行政審批效率，依法減免海域使用金，切實減輕傳統(tǒng)漁民負擔。養(yǎng)殖用海區(qū)和漁民傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域內(nèi)的圍海養(yǎng)殖用海區(qū)域，可進行整體海域使用論證，單位和個人申請用海時可不再進行海域使用論證，切實減少漁民用海申請環(huán)節(jié)和成本。 

四是圍海養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)允許建設必要設施。圍海養(yǎng)殖用海區(qū)內(nèi)允許建設養(yǎng)殖生產(chǎn)必需的漁具存放場所及看護設施、漁獲采收及暫存平臺、污水處理設施、寬度6米以下的生產(chǎn)便道、簡易養(yǎng)殖大棚、池塘護坡及海堤加固工程等配套設施；除此之外，不得新增其他配套設施，不得進行養(yǎng)殖池塘填埋、硬化。在新建擴建養(yǎng)殖生產(chǎn)必需的上述配套設施前，要向原審批機關同級自然資源（海洋）主管部門報備。 

問：《通知》要求穩(wěn)妥處置現(xiàn)有養(yǎng)殖用海，對現(xiàn)有養(yǎng)殖用海清退范圍和處置原則做了哪些規(guī)定？ 

答：為維護海域管理秩序，保護海洋生態(tài)環(huán)境，對于現(xiàn)有養(yǎng)殖用海的兩類情形要有序清退。一是位于生態(tài)保護紅線內(nèi)且不符合《自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕42號）文件管控政策的養(yǎng)殖用海；二是生態(tài)保護紅線外沒有合法合規(guī)不動產(chǎn)權(quán)利證書或權(quán)利證明、養(yǎng)殖證等且不符合國土空間總體規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃以及養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃等專項規(guī)劃的養(yǎng)殖用海。生態(tài)保護紅線內(nèi)允許在不擴大現(xiàn)有水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模前提下開展符合管控政策的養(yǎng)殖活動?？紤]到人工魚礁對改善海洋生態(tài)環(huán)境具有一定作用，并且已投放的人工魚礁回收難度大、成本高，清退會對海洋生態(tài)功能造成破壞，因此已投放人工魚礁的海洋牧場不在清退范圍內(nèi)。 

現(xiàn)有養(yǎng)殖用海處置應按照以下原則：一是依法依規(guī)。沿海各地要根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》及相關規(guī)定進行處置，養(yǎng)殖用海涉及違法用海的要依法查處，因清退給合法合規(guī)養(yǎng)殖生產(chǎn)者帶來的經(jīng)濟損失要依法補償。二是尊重歷史。養(yǎng)殖用海是長期存在的傳統(tǒng)用?；顒?，涉及廣大漁民基本生計和切身利益，因此在處置工作中要充分考慮歷史因素，結(jié)合事實與政策，客觀公正處理有關問題，符合“兩證”辦理條件的應當盡快補辦。三是穩(wěn)妥有序。沿海各地要堅持人民立場，增強大局意識，強化責任擔當，逐步推進處置工作，不得采取“運動式”“一刀切”措施。涉及社會穩(wěn)定風險的，應開展社會穩(wěn)定風險評估。