為深入貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)反壟斷的決策部署，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)則，預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，市場(chǎng)監(jiān)管總局起草了《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），于8月20日面向社會(huì)公開征求意見。現(xiàn)就相關(guān)內(nèi)容解讀如下：

一、制定《指南》的主要背景是什么？

黨的二十大報(bào)告提出，“加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，破除地方保護(hù)和行政性壟斷”，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，要求“加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”，“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制”，對(duì)加強(qiáng)包括公用事業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)的反壟斷監(jiān)管執(zhí)法作出重要部署，提出明確要求。

公用事業(yè)，是為社會(huì)公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的一系列行業(yè)的統(tǒng)稱，包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、廣播電視、公共交通等行業(yè)，多數(shù)具有自然壟斷環(huán)節(jié)。當(dāng)前，公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為較為多發(fā)，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者容易將其壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)監(jiān)管總局成立以來，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，共組織查處公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件43件，依法規(guī)制壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益。由于公用事業(yè)的公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，其壟斷行為的類型、表現(xiàn)和損害均呈現(xiàn)一定特殊性，有必要聚焦公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷問題，制定專門的反壟斷指南，進(jìn)一步把握公用事業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，細(xì)化壟斷行為認(rèn)定規(guī)則，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。

為此，市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）等有關(guān)規(guī)定，系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取相關(guān)部門、經(jīng)營(yíng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家學(xué)者的意見建議，起草《指南》，進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的基本原則，針對(duì)性細(xì)化壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引，健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展。

二、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的原則是什么？

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管執(zhí)法堅(jiān)持以下原則：

一是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。持續(xù)加強(qiáng)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，堅(jiān)持平等對(duì)待、一視同仁，依法保護(hù)各類經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，著力預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，防止利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。

二是依法科學(xué)監(jiān)管。準(zhǔn)確把握公用事業(yè)領(lǐng)域商業(yè)模式、經(jīng)營(yíng)方式和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的針對(duì)性、科學(xué)性、有效性，強(qiáng)化事前事中事后全鏈條監(jiān)管，推進(jìn)監(jiān)管效能提升。

三是增進(jìn)民生福祉。依法規(guī)制公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，推動(dòng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，提供優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù)，提高人民群眾生活品質(zhì)，切實(shí)保障和改善民生，維護(hù)廣大消費(fèi)者利益，不斷增進(jìn)民生福祉。

四是服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持監(jiān)管規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展并重，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域要素資源循環(huán)暢通，推動(dòng)建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，有力服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

三、公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為有哪些特點(diǎn)？《指南》對(duì)此作出哪些針對(duì)性規(guī)定？

根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐，公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為以橫向壟斷協(xié)議為主，較多出現(xiàn)在瓶裝燃?xì)庑袠I(yè)，常表現(xiàn)為某一地區(qū)若干家瓶裝燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者通過口頭約定、召開會(huì)議、簽訂自律公約等方式，固定銷售價(jià)格水平、價(jià)格變動(dòng)幅度或者利潤(rùn)水平，或者通過合作經(jīng)營(yíng)、組建聯(lián)合體等方式劃分銷售地域范圍或者銷售對(duì)象、劃分市場(chǎng)份額或者分配利潤(rùn)。對(duì)此，《指南》作出了針對(duì)性規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于公用事業(yè)領(lǐng)域可能存在的縱向壟斷協(xié)議、組織與實(shí)質(zhì)性幫助行為等，《指南》也對(duì)其具體表現(xiàn)進(jìn)行了細(xì)化。這些內(nèi)容有助于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)確識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、《指南》針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為作出了哪些規(guī)定？

從市場(chǎng)監(jiān)管部門查處案件情況來看，公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為最為多發(fā)，特別是在供水、供氣、供電、供熱等行業(yè)，這與公用事業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)密切相關(guān)。為指導(dǎo)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)確理解行為邊界，《指南》針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為作出了以下三方面規(guī)定：

一是細(xì)化市場(chǎng)支配地位認(rèn)定的考慮因素。《指南》明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，可以結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營(yíng)模式，以及公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，重點(diǎn)考慮公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額和相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者控制提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的能力，用戶對(duì)該公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)商品的依賴程度，以及其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的難易程度，包括是否存在行業(yè)準(zhǔn)入限制和特許經(jīng)營(yíng)模式等情況。

二是進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為認(rèn)定的考慮因素。《指南》系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納行為表現(xiàn)形式，針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位行為的考慮因素逐項(xiàng)作出細(xì)化。例如，針對(duì)實(shí)踐中較為多發(fā)的限定交易行為，明確了可以考慮是否要求交易相對(duì)人只能采購(gòu)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者或其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的工程施工服務(wù)或者設(shè)備材料等，是否通過直接拒絕、故意拖延提供供應(yīng)服務(wù)等方式，或通過設(shè)置報(bào)裝流程、服務(wù)過程、格式合同、管理系統(tǒng)和名錄庫(kù)等方式，對(duì)交易相對(duì)人實(shí)施限定交易。

三是針對(duì)性列舉認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)常見的“正當(dāng)理由”及通常不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。首先，在歸納總結(jié)基礎(chǔ)上，專條列舉了認(rèn)定正當(dāng)理由可以考慮的相關(guān)因素，如有關(guān)行為為法律、法規(guī)所規(guī)定，符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣等。其次，針對(duì)認(rèn)定拒絕交易、限定交易、差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)，可以考慮的特定正當(dāng)理由作出規(guī)定。最后，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，明確規(guī)定了一般不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。例如，針對(duì)實(shí)踐中有公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者以保障安全為由實(shí)施限定交易、搭售等濫用市場(chǎng)支配地位行為的，《指南》專門明確，沒有法律、法規(guī)依據(jù)，以保障安全為由實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位行為的，一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由，除非經(jīng)營(yíng)者能夠證明該行為為保障安全所必需。

五、對(duì)于公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中，《指南》作出了哪些規(guī)定？

首先，《指南》明確公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以通過公平競(jìng)爭(zhēng)、自愿聯(lián)合，依法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，更好地服務(wù)社會(huì)公眾生產(chǎn)生活。其次，《指南》明確對(duì)于相關(guān)經(jīng)營(yíng)者通過收購(gòu)物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等方式，取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)，或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響，一般會(huì)構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中。再次，《指南》明確因公用事業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)，部分未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)。最后，《指南》明確公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中的審查重點(diǎn)，即為防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，特別是自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)者之間的集中。

六、《指南》對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)作出了哪些規(guī)定？

《指南》在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例實(shí)施辦法》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域需開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的情形，并對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域可能存在的限定交易，妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，妨礙商品自由流通，排斥或限制參加招投標(biāo)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，排斥、限制或強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為等濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，逐條列舉了具體行為表現(xiàn)，為有關(guān)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）提供清晰的行為指引。

七、公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)個(gè)人違反《反壟斷法》的，可能承擔(dān)哪些法律責(zé)任？

第一，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)個(gè)人違反《反壟斷法》的，依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定予以處理。第二，《指南》明確公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者因行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力而達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議或者濫用市場(chǎng)支配地位的，依據(jù)《反壟斷法》承擔(dān)法律責(zé)任，但如能夠證明是被動(dòng)遵守行政命令所導(dǎo)致，或者受行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制而實(shí)施的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以依法從輕或者減輕處罰。第三，《指南》明確經(jīng)營(yíng)者組織公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助的，依據(jù)《反壟斷法》承擔(dān)法律責(zé)任，但如情節(jié)輕微，并主動(dòng)消除或者減輕行為危害后果，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕處罰。第四，《指南》明確被調(diào)查對(duì)象積極配合調(diào)查并主動(dòng)提供證據(jù)材料的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以依法從輕或者減輕處罰；拒絕、阻礙調(diào)查的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以在確定經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為法律責(zé)任時(shí)依法從重處罰，或依據(jù)《反壟斷法》第六十二條規(guī)定另行處罰。第五，《指南》明確鼓勵(lì)達(dá)成壟斷協(xié)議的公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)情況并提供重要證據(jù)，及時(shí)停止實(shí)施壟斷協(xié)議并配合調(diào)查，對(duì)符合寬大條件的可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。對(duì)組織達(dá)成壟斷協(xié)議或者提供實(shí)質(zhì)性幫助的經(jīng)營(yíng)者，以及對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的相關(guān)人員也可以適用寬大制度。第六，《指南》明確強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者因違反《反壟斷法》規(guī)定受到行政處罰的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定記入信用記錄；對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)違反其他法律法規(guī)的，移交有關(guān)部門處理；對(duì)實(shí)施壟斷行為嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益的，可以將有關(guān)情況告知檢察機(jī)關(guān)。

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市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于公開征求《關(guān)于公用事業(yè) 領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》 意見的公告